27 août 2026 · Le décryptage #Les144

"Mesure 13 : le CSM ouvert à la société civile, le concours unique de l'ENM aboli, l'instruction individuelle verrouillée"

La mesure 13 ouvre le Conseil supérieur de la magistrature à la société civile, supprime le concours unique de l'ENM et inscrit dans la Constitution l'interdiction faite au pouvoir politique d'instruire un dossier précis. La note de coût avance 10 à 30 millions d'euros par an, mais la ligne budgétaire de la fiche classe ce chiffrage comme à calibrer.

Le problème, d'abord

Le constat de la fiche est daté du 12 juin 2026 et repose sur trois séries de données.

La première est comparative. La France consacre 77 euros par habitant et par an à sa justice, soit 0,20 % du produit intérieur brut ; l'Allemagne y consacre 136 euros par habitant. Elle compte 11,3 juges et environ 3 procureurs pour 100 000 habitants, quand la médiane européenne s'établit à 17,6 juges et l'Allemagne à 25. Ces chiffres proviennent du rapport CEPEJ 2024, qui porte sur l'exercice 2022.

La deuxième décrit l'effort en cours. Le budget de la mission Justice atteint 10,7 milliards d'euros au projet de loi de finances pour 2026, en hausse de 2 % sur 2025, après une coupe d'environ 500 millions d'euros subie en 2025. La loi d'orientation et de programmation 2023-2027 vise 1 500 magistrats et 1 800 greffiers supplémentaires d'ici fin 2027 ; au début de 2026, 489 magistrats supplémentaires étaient en poste et 1 202 en formation, soit 60 % de l'objectif atteints ou engagés.

La troisième porte sur la détention. Au 1ᵉʳ février 2026, 86 645 détenus pour 63 289 places opérationnelles : une densité de 136,9 %, présentée comme un record historique, supérieure à 200 % dans 25 établissements, avec 6 596 détenus dormant sur un matelas au sol. La fiche rappelle la condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme pour conditions de détention indignes — J.M.B. et autres c. France, 30 janvier 2020 — et le fait que le pays reste depuis sous la surveillance du Comité des Ministres.

Un décalage doit être signalé, parce qu'il commande la lecture de toute la mesure : ces trois séries décrivent une pénurie de moyens et une crise carcérale, tandis que la mesure 13 ne touche ni aux effectifs, ni aux places de prison. Elle porte sur les institutions qui gouvernent la magistrature. La fiche l'assume dans sa note de coût : « c'est une réforme de structure, pas de moyens ».

Ce que propose la mesure

La mesure 13 relève du pilier Égalité, chapitre « Justice et sécurité ». Elle énonce cinq points.

Le premier refond la composition du Conseil supérieur de la magistrature : un tiers de magistrats, un tiers de personnalités qualifiées désignées sur listes des Académies et des ordres, un tiers de parlementaires. La fiche en tire la conséquence qu'elle vise explicitement : le retrait du monopole syndical sur les nominations.

Le deuxième supprime le concours unique de l'École nationale de la magistrature. La diversification des voies de recrutement devient obligatoire, avec ouverture aux avocats expérimentés, aux professeurs de droit et aux hauts fonctionnaires ; le programme de l'école est refondu.

Le troisième institue une responsabilité professionnelle effective des magistrats, par une voie disciplinaire opérante devant le Conseil supérieur rénové, avec sanctions possibles en cas de fautes graves répétées.

Le quatrième traite du parquet, et c'est le point où la fiche tranche contre l'option la plus attendue. Le rattachement des procureurs au garde des Sceaux est maintenu, au nom d'une politique pénale unifiée et rendue publique ; en contrepartie, l'instruction individuelle est interdite par la Constitution. La politique pénale se définit publiquement, sa mise en œuvre est indépendante. C'est la phrase que la fiche retient pour résumer la mesure : « Aucun ministre ne pourra plus dicter à un procureur ce qu'il doit faire dans un dossier précis. »

Le cinquième crée une évaluation annuelle publique des juridictions — délais, taux d'exécution des peines, satisfaction des justiciables — en données ouvertes sur data.gouv.fr.

La note de faisabilité borne l'ensemble de l'intérieur, et il faut la lire avec l'énoncé. Deux des cinq points supposent une révision constitutionnelle : la composition du Conseil supérieur relève de l'article 65, et la fiche renvoie cette révision au référendum constitutionnel d'automne 2027 ou au Grand Référendum de 2028. Sans révision, écrit-elle, seule la loi organique peut ajuster à la marge. L'abolition du concours unique de l'ENM relève en revanche de la loi ordinaire, sans difficulté identifiée. Quant à la discipline, la fiche note que le Conseil constitutionnel protège l'indépendance de l'autorité judiciaire au titre de l'article 64, et que la voie passe donc par le Conseil supérieur rénové, jamais par l'exécutif directement.

Combien ça coûte

Comme pour d'autres mesures du programme, la fiche présente un écart interne qu'il faut signaler tel quel.

Le résumé public et la note de coût avancent 10 à 30 millions d'euros par an, affectés à des dépenses de fonctionnement : refonte de l'ENM, dispositif d'évaluation, ouverture des données. La ligne budgétaire de la même fiche porte, elle, la mention « Non chiffré — à calibrer (audit Collège) », sans coût bas, sans coût haut, sans recette et sans note. La fourchette existe donc dans la présentation, mais la fiche classe elle-même ce chiffrage comme non consolidé.

Aucune décomposition n'est publiée : on ignore ce qui, dans les 10 à 30 millions d'euros, revient à la refonte de l'école, au dispositif d'évaluation ou à la publication des données. L'écart entre la borne basse et la borne haute est d'un facteur trois, sans qu'un paramètre soit désigné pour l'expliquer.

Rapportée au budget de la mission Justice cité dans le même constat — 10,7 milliards d'euros au projet de loi de finances pour 2026 —, cette fourchette représente entre 0,1 % et 0,3 % de la mission. C'est l'ordre de grandeur que revendique la fiche lorsqu'elle écrit que le coût est « négligeable à l'échelle du budget ». Ce point est cohérent : la mesure ne finance rien, elle réorganise. Il a pour revers que, si le constat qui l'introduit décrit d'abord un sous-effectif et une surpopulation carcérale, la mesure 13 n'y répond pas — d'autres mesures du programme, non traitées ici, en ont la charge.

Les objections

Trois questions sont anticipées par la fiche.

« Cette réforme met-elle la justice au pas ? » La réponse invoque le sens de la mesure : le pouvoir politique perd, et constitutionnellement, la faculté d'instruire un dossier individuel, tandis que le Conseil supérieur s'ouvre à la société civile — une ouverture dont la fiche indique qu'elle était déjà recommandée par des rapports parlementaires transpartisans, sans les nommer ni les dater. Ce qui est visé, écrit-elle, c'est l'entre-soi, pas l'indépendance.

« La critique des syndicats de magistrats vise-t-elle les juges ? » La réponse renvoie au constat : avec 11,3 juges pour 100 000 habitants, ils sont d'abord en sous-effectif. Ce que la fiche conteste, c'est un système de nomination où un syndicat pèserait davantage que la société ; l'arbitre proposé est le cinquième point de la mesure, les données publiques d'évaluation juridiction par juridiction.

« Les sanctions disciplinaires existent déjà. » La fiche répond qu'elles existent en théorie, et avance que les condamnations de l'État pour faute lourde du service de la justice se comptent par centaines chaque année quand les sanctions de magistrats se comptent par unités. Cet ordre de grandeur figure dans la réponse type et n'est appuyé, dans la fiche, par aucune référence chiffrée ni aucune source : il doit être lu comme un argument, pas comme une donnée vérifiée.

Une quatrième objection, que la fiche n'anticipe pas mais que sa propre note de faisabilité appelle, porte sur le calendrier et sur la nouveauté. Sur les cinq points, deux dépendent d'une révision constitutionnelle renvoyée à un référendum de 2027 ou de 2028, c'est-à-dire d'un vote qui n'appartient pas à la seule majorité législative. Et la fiche reconnaît elle-même que l'interdiction des instructions individuelles existe déjà en loi ordinaire depuis 2013, à l'article 30 du code de procédure pénale : la constitutionnaliser est, selon ses propres termes, « un verrouillage, pas une création ». Ce qui reste immédiatement applicable par la loi ordinaire — la refonte du recrutement de l'ENM — est aussi ce qui produit ses effets le plus lentement, une magistrature ne se renouvelant qu'au rythme de ses promotions.

Où vérifier

Le détail de la mesure figure sur sa fiche : https://les144.fr/mesure/13-refonder-l-institution-judiciaire/. L'ensemble des mesures est consultable sur https://les144.fr/mesures/ et le financement du programme sur https://les144.fr/qui-paie/.

La fiche ne cite qu'une source formelle, la Cour européenne des droits de l'homme, sans lien ni référence de document autre que l'arrêt mentionné dans le constat. Les données comparatives sur la dépense de justice et le nombre de magistrats sont attribuées au rapport CEPEJ 2024 portant sur l'exercice 2022 ; les données pénitentiaires du 1ᵉʳ février 2026 au ministère de la Justice, relayées par franceinfo en mars 2026. Ni les unes ni les autres ne sont accompagnées d'un lien dans la fiche.