23 septembre 2026 · Le décryptage #Les144

Mesure 46 : 200 000 places de crèche en cinq ans, un coût annuel plat et aucune ligne d'investissement

La mesure 46 veut créer 200 000 places de crèche en cinq ans, quand 506 ont été créées en 2025 et 2 600 détruites. Sa ligne budgétaire affiche 2 milliards d'euros par an, borne basse et borne haute identiques, et aucun euro d'investissement ponctuel. C'est la première fiche décryptée depuis six semaines dont le résumé public ne s'écarte ni de son corps ni de sa ligne budgétaire.

Le problème, d'abord

Le constat de cette fiche tient en cinq chiffres, et le premier suffit à poser le sujet.

En 2025, 506 places de crèche ont été créées en France. Sur la même année, 2 600 ont été détruites. Le solde, que la fiche ne calcule pas mais que ses deux chiffres donnent, est de moins 2 094 places : le parc ne stagne pas, il recule.

S'y ajoute une seconde donnée, d'une autre nature : 15 000 places existantes restent inaccessibles faute de personnel. Ce ne sont pas des places à construire, ce sont des places construites que personne ne peut ouvrir. La fiche en donne la cause immédiate : 14 % des postes d'éducateurs de jeunes enfants et 10,7 % des postes d'auxiliaires de puériculture sont vacants.

Enfin, l'inégalité territoriale est donnée sous une forme unique : dans 12 départements, le taux de couverture en crèches est inférieur à 50 %.

Ce constat a une qualité rare au dossier : il distingue deux obstacles de nature différente — il manque des places, et il manque des professionnels pour ouvrir celles qui existent — et le corps de la mesure traite les deux. C'est la cohérence interne la plus nette rencontrée depuis plusieurs semaines.

Il a aussi trois limites, qu'il faut poser avant d'aller plus loin.

Les pourcentages de vacance ne donnent pas de volume. Quatorze pour cent des postes d'éducateurs et 10,7 % des postes d'auxiliaires sont vacants, mais le dossier n'indique nulle part combien de postes existent dans chacune de ces deux professions. Le nombre de professionnels manquants n'est donc pas calculable, alors que c'est lui qui commande le dimensionnement du plan de formation.

Le taux de couverture n'est pas défini, et il change de définition d'une fiche à l'autre. Ici, « taux de couverture en crèches », inférieur à 50 % dans douze départements. La mesure 47, voisine immédiate dans le même chapitre, parle pour sa part de 60,9 places d'accueil pour 100 enfants de moins de trois ans en 2023, en précisant que ce compte inclut les crèches et les assistantes maternelles. Ce sont deux indicateurs différents, sur deux périmètres différents, et aucune des deux fiches ne dit lequel est lequel. On verra plus bas que cette imprécision n'est pas sans effet sur l'objectif chiffré de la mesure 46.

Aucun des cinq chiffres n'est vérifiable depuis le dossier. La fiche 46 ne porte qu'une seule entrée de sources, qui agrège deux documents dans une même chaîne de caractères — « CNAF — Petite enfance 2025 ; rapport Igas crèches 2024 » — et dont le champ URL est vide. Ni le millésime exact, ni le titre complet, ni le lien. La comparaison est ici immédiate et défavorable : la mesure 47, dans le même chapitre, rattache son chiffre de couverture à deux publications de la CNAF avec leurs adresses complètes. Une fiche du même chapitre sait donc le faire ; celle-ci ne le fait pas.

La capsule du chapitre 11 pose le cadre démographique : 645 000 naissances en 2025, fécondité à 1,56, le plus bas depuis la fin de la Première Guerre mondiale, et un solde naturel négatif — moins 6 000 — pour la première fois depuis 1945.

Ce que propose la mesure

Le corps tient en six lignes, et son premier mérite est d'être exactement ce que le résumé public annonce.

Il faut le dire nettement, parce que c'est l'exception : le résumé promet 200 000 places, une revalorisation des éducateurs de jeunes enfants et des auxiliaires de puériculture, et une validation des acquis accélérée. Les trois figurent au corps. Après cinq écarts résumé/corps relevés depuis la fin août sur les fiches 32, 33, 35, 36 et 37, la fiche 46 n'en présente aucun. Le résumé ne promet pas ce que le corps ne contient pas, et ne tait rien de ce qu'il contient.

L'objectif chiffré. 200 000 places nouvelles en cinq ans, soit 40 000 par an. La fiche annonce un « rythme ×80 » par rapport à 2025 : 40 000 rapportés aux 506 places créées en 2025 donnent un facteur de 79,1. L'arrondi est régulier, et c'est l'un des rares multiplicateurs du dossier qui se vérifie par ses propres termes.

Le quota territorial. Soixante places pour 100 enfants de moins de trois ans par intercommunalité, cible 2030, présenté comme obligatoire. Deux réserves.

La première est de périmètre. Le quota dit « 60 places » sans dire lesquelles — crèches seules, ou crèches et assistantes maternelles. Si le périmètre est le second, la mesure 47 donne pour 2023 une moyenne nationale de 60,9, c'est-à-dire un niveau déjà supérieur à la cible fixée pour 2030 par la mesure 46. Si le périmètre est le premier, la cible est beaucoup plus exigeante, mais le dossier ne fournit aucun taux national de couverture en crèches seules permettant de mesurer l'effort. Dans les deux cas, l'écart à combler n'est pas quantifié : c'est pourtant la donnée qui commande le chiffrage.

La seconde est d'échelle territoriale. Le constat est établi par département (douze sous 50 %), le quota est fixé par intercommunalité. Les deux ne se superposent pas, et la fiche ne dit pas combien d'intercommunalités sont aujourd'hui sous le seuil, ni comment le caractère « obligatoire » s'impose à des collectivités dont elle ne précise ni la compétence, ni le financement, ni la sanction en cas de manquement.

L'aide à la création. La subvention de l'État passe de 30 % à 50 %, avec un bonus en zones rurales et en quartiers prioritaires, un crédit d'impôt de 60 % pour les crèches d'entreprise, et une aide aux maisons d'assistants maternels. Le dossier ne donne pas le coût de création d'une place, donc ni l'assiette de la subvention, ni ce que représentent les vingt points de hausse. Le crédit d'impôt, lui, est une moindre recette fiscale : il n'est classé nulle part comme tel, et la ligne budgétaire ne comporte aucune recette.

Le plan de formation. Doublement des promotions d'éducateurs de jeunes enfants et d'auxiliaires de puériculture, de 3 500 à 7 000 par an, parcours accéléré ramené à deux ans, validation des acquis facilitée, et 20 instituts régionaux nouveaux.

C'est la ligne qui répond aux 15 000 places fermées faute de personnel, et elle est chiffrée en flux. Mais trois éléments manquent pour savoir si elle suffit. Le dossier ne donne pas le nombre de professionnels nécessaires pour 200 000 places, parce qu'il ne donne aucun taux d'encadrement. Il ne donne pas non plus les départs annuels de la profession, sans lesquels un flux de diplômés ne dit rien du solde. Et le parcours durant deux ans, les 3 500 diplômés supplémentaires annuels n'arrivent pas avant la troisième année du plan, quand 80 000 places auront déjà dû ouvrir. Les vingt instituts régionaux n'ont ni implantation, ni calendrier, ni coût.

La revalorisation salariale. Plus 15 % de salaire net pour les éducateurs de jeunes enfants et les auxiliaires de puériculture en crèches conventionnées, prime de fidélité à trois ans, allègement de charges patronales pour les structures. Aucun salaire de référence, aucun effectif concerné, aucune définition du conventionnement : la mesure la plus directement coûteuse du corps est celle dont le dossier permet le moins d'estimer le montant. Le périmètre « conventionnées » laisse par ailleurs ouverte la question des professionnels qui n'y travaillent pas, alors que la vacance de postes est donnée pour l'ensemble des deux métiers.

La simplification normative. « Refonte des normes de construction et d'encadrement », avec renvoi au Collège. La fiche ne dit pas dans quel sens. C'est un silence lourd : les normes d'encadrement fixent le nombre de professionnels par enfant, c'est-à-dire exactement la variable qui bloque aujourd'hui 15 000 places. Les desserrer réduirait le besoin en personnel ; les resserrer l'augmenterait. Une mesure dont le principal obstacle déclaré est la pénurie de professionnels ne peut pas laisser cette direction indéterminée sans laisser indéterminé son propre dimensionnement.

Enfin, comme les fiches 35, 36 et 37 en leur temps, la mesure 46 ne renvoie à aucune autre mesure par son numéro. La mesure 47 rend pourtant la crèche gratuite sous 1,8 SMIC^* : elle solvabilise la demande que la mesure 46 s'emploie à équiper. Les deux volets d'un même dispositif sont dans deux fiches qui ne se citent pas.

Combien ça coûte

La ligne budgétaire porte le statut « Chiffré ». Coût bas 2,0 milliards d'euros par an, coût haut 2,0, indicateur de chiffrage consolidé à vrai. Le résumé public annonce « 2 milliards d'euros par an » : il concorde exactement avec la ligne. C'est le troisième jour consécutif sans écart entre le résumé et la ligne budgétaire, après les mesures 44 et 45.

Tout le reste de la ligne est vide : coût ponctuel, recettes basses, recettes hautes, recettes ponctuelles. Les champs chiffrage détaillé, faisabilité, questions-réponses et référendum le sont également. La note de coût tient en une phrase : « ~2 Md€^*/an récurrents, couvert par recettes du programme et redirection CNAF. »

Trois observations, par ordre de portée croissante.

Premièrement, une fourchette qui n'en est pas une. Borne basse et borne haute sont identiques. Le dossier affiche donc une incertitude nulle sur le coût d'un plan qui multiplie par près de quatre-vingts le rythme de création de places, double les promotions de deux professions, augmente les salaires de 15 % et ouvre vingt instituts. Aucun des six postes du corps n'a de montant propre, et la fiche ne dit pas comment les 2 milliards se répartissent entre eux. Un point unique sans intervalle, sur un plan de cette ampleur, est une hypothèse, pas un calcul — et le dossier n'en donne pas la méthode.

Deuxièmement, un coût récurrent sans investissement. Le champ « coût ponctuel » est vide. Or créer 200 000 places suppose de construire ou d'aménager des locaux, et le corps prévoit explicitement une subvention d'État de 50 % à la création — une aide par nature ponctuelle, versée place par place. Cette dépense n'apparaît sur aucune ligne. La comparaison avec la fiche décryptée hier est directe : la mesure 45, pour 265 maisons, portait 1 à 2 milliards d'investissement initial en plus de son coût annuel. La mesure 46, pour 200 000 places, n'en porte aucun.

Troisièmement, deux lectures possibles des 2 milliards, dans un rapport de un à cinq. Si l'enveloppe annuelle finance la création des 40 000 places de l'année, elle vaut 50 000 euros par place créée. Si elle finance le fonctionnement des 200 000 places une fois le parc constitué, elle vaut 10 000 euros par place et par an. La fiche ne dit pas laquelle des deux lectures s'applique — et elle ne peut pas dire les deux, puisque son montant est constant sur les cinq années. Un plan dont le parc s'accroît de 40 000 places chaque année voit mécaniquement sa charge de fonctionnement croître d'une année sur l'autre ; une dépense plate ne décrit ni cette montée en charge, ni son terme.

Reste le financement. La note cite « les recettes du programme » et une « redirection CNAF ». Aucune part, aucun montant, aucun véhicule, et rien de tout cela ne figure sur la ligne budgétaire, dont les trois champs de recettes sont vides. C'est le même procédé que la redirection partielle des aides agricoles européennes invoquée par la mesure 35 : un financeur nommé au texte, absent du tableau.

Pour situer l'ordre de grandeur dans le chapitre : les cinq mesures du chapitre 11 se répartissent en trois fiches au statut « Chiffré » — la 46 à 2,0 milliards par an, la 47 à 2,5, la 48 à 8 à 10 — et deux fiches classées « Non chiffré — à calibrer », les mesures 49 et 50, dont tous les champs de montant sont vides. Le chapitre chiffré représente donc 12,5 à 14,5 milliards d'euros par an, dont les deux tiers portés par la seule mesure 48.

Les objections

Les deux blocs de questions-réponses sont vides, comme sur toutes les fiches décryptées jusqu'ici. Quatre objections se déduisent des seules données du dossier.

L'objectif de places et le quota territorial ne sont pas reliés. Le plan crée 200 000 places ; le quota vise 60 places pour 100 enfants par intercommunalité en 2030. Le dossier ne donne pas la population d'enfants de moins de trois ans, donc ces deux objectifs ne peuvent pas être rapprochés. Un repère grossier, obtenu par arithmétique sur la seule capsule du chapitre : à 645 000 naissances par an, trois générations représentent environ 1,9 million d'enfants — calcul qui suppose des naissances stables et ignore mortalité et migrations, et que la fiche ne fait pas. Les 200 000 places nouvelles vaudraient alors une dizaine de places pour 100 enfants. Si l'on part de la moyenne de 60,9 donnée par la mesure 47, le plan conduirait au-delà de 70, très au-dessus du quota de 60 qu'il fixe. Soit le quota n'est pas la contrainte qui dimensionne le plan, soit il ne porte pas sur le même périmètre — la fiche ne tranche pas.

Le calendrier de formation est en retard sur le calendrier des ouvertures. Le parcours accéléré dure deux ans. Les premières promotions doublées ne produisent donc pas de diplômés supplémentaires avant la troisième année, alors que le plan doit ouvrir 40 000 places par an dès la première. La fiche ne dit pas comment les deux premières années sont couvertes, ni ce qu'il advient si le rythme d'ouverture dépasse le rythme de recrutement — ce qui est précisément la situation décrite par le constat, avec ses 15 000 places fermées.

La revalorisation n'est pas chiffrée et n'est pas isolée. Une hausse de 15 % du salaire net de deux professions est une dépense récurrente durable, qui survit à la fin du plan de création. Elle est fondue dans un montant unique dont on ne connaît pas la décomposition, et dont on ne sait pas s'il vaut pendant les cinq ans ou au-delà.

La refonte des normes d'encadrement peut changer tout le dimensionnement. Tant que son sens n'est pas indiqué, le nombre de professionnels nécessaires aux 200 000 places reste indéterminé, et avec lui le plan de formation comme le coût salarial. C'est le seul poste du corps qui peut faire varier le chiffrage dans les deux sens.

Où vérifier

Le détail de la mesure figure sur sa fiche : https://les144.fr/mesure/46-plan-creches-d-urgence-200-000-places-filiere-professionnell/. L'ensemble des mesures est consultable sur https://les144.fr/mesures/, et le financement du programme sur https://les144.fr/qui-paie/. Les deux mesures du même chapitre citées ici ont leur propre fiche : https://les144.fr/mesure/47-gratuite-progressive-de-la-creche-selon-revenus/ et https://les144.fr/mesure/48-politique-familiale-ambitieuse-redonner-envie-d-enfants/.

La mesure 46 est la première des cinq mesures du chapitre 11, « Famille, natalité, petite enfance ». La mesure 48 a déjà été décryptée.